CONFERENZA Una Costituzione per l’Europa?
L’intervento
AVVOCATO WILMA VISCARDINI
L’avvocato Viscardini ha iniziato il suo intervento facendo un cenno alla sua esperienza fatta a Bruxelles negli anni 60, come consigliere al Servizio giuridico della Commissione europea, quando le Comunità europee (su cui si fonda l’attuale Unione Europea) muovevano i primi passi.
Ha ricordato che il processo di integrazione fra paesi che fino a pochi anni prima si erano fatti la guerra era quasi incredibile.
Era la prima volta nella storia che veniva fatto un tentativo di unione tra Stati basato sul consenso.
La relatrice ha sottolineato come sia stata realizzata, fin dalla fine degli anni sessanta, l’unione doganale che consente alle merci prodotte in uno dei paesi membri di circolare liberamente all’interno dell’Unione, ovvero senza ostacoli di natura tecnica o daziaria, e come questa realtà sia stata fattore di sviluppo per le imprese e di grandi vantaggi per i consumatori. Ha poi rilevato come anche la politica agricola comune sia stata artefice di maggiore benessere per gli agricoltori e di sicurezza nell’approvvigionamento alimentare. Ha inoltre ricordato le altre libertà che costituiscono il fondamento dell’Unione Europea e cioè la libera circolazione dei lavoratori, la libera prestazione dei servizi, la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali, che fanno dell’intero territorio dell’Unione un unico mercato. Non ha inoltre mancato di rilevare i vantaggi dell’euro, per i diciannove paesi che l’hanno adottato, che, fra le altre cose, mantiene bassa l’inflazione ed elimina i rischi di cambio.
Secondo la relatrice si tratta di conquiste da non sottovalutare e tutt’altro che scontate.
Riallacciandosi al discorso introduttivo dell’Ambasciatore Mattiolo, l’avvocato Viscardini ha sottolineato la necessità di difendere il livello di integrazione raggiunto, ma anche quella di proseguire verso un’unione più completa.
La relatrice ha infatti rilevato come negli ultimi anni – in alcuni paesi e in Italia in particolare – serpeggi un certo scetticismo nei confronti dell’Unione Europea. C’è chi le rimprovera di occuparsi di troppe cose e c’è chi invece le rimprovera di non intervenire quando sarebbe necessario come, per esempio, in materia di fiscalità o di politica estera.
Ma, ha osservato la relatrice, l’Unione europea ha le competenze che gli Stati membri le hanno attribuito sottoscrivendo i vari Trattati, da ultimo quello di Lisbona del 13 dicembre 2007: l ’Unione è tenuta ed occuparsi anche di cose molto tecniche per garantire il buon funzionamento del mercato unico, mentre non può occuparsi, se non in maniera molto limitata, di materie che gli Stati membri hanno finora voluto tenere per sé, come appunto la fiscalità e la politica estera. E anche laddove l’Unione ha delle competenze queste sono esercitate in maniera preponderante dal Consiglio in cui siedono i rappresentanti dei Governi degli Stati membri che, il più delle volte, devono pronunciarsi all’unanimità. Sono poi sempre gli Stati membri, ai più alti livelli (capi di Stato o di Governo), riuniti in seno al Consiglio europeo, che dettano le linee politiche da seguire.
I grandi ostacoli ad una maggiore integrazione tra gli Stati membri vengono proprio dagli stessi Stati membri che, gelosi delle proprie prerogative, non sono disponibili ad attribuire all’Unione nuove competenze pur consapevoli ( o dovrebbero esserlo) che solo una sovranità condivisa, come ha detto l’Ambasciatore Mattiolo, sarebbe in grado di affrontare le sfide globali del nostro tempo.
La relatrice ha sottolineato che l’Unione Europea è un’organizzazione fondata sul diritto e che un grande ruolo ha perciò la Corte di giustizia: fin dagli anni sessanta, la Corte ha stabilito alcuni principi fondamentali, quali l’applicazione diretta di alcune disposizioni dei Trattati e la prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale, principi che hanno contribuito non poco a far progredire quella che poteva sembrare una semplice organizzazione internazionale verso un’unione federale. In effetti, l’applicabilità diretta del diritto dell’Unione fa si che i cittadini di tutti gli Stati membri siano soggetti alla stessa normativa e traggano da essa non solo obblighi, ma anche diritti che possono far valere davanti ai giudici come quelli che discendono da una normativa nazionale.
Proprio per questo motivo l’Unione Europea si differenzia da altre organizzazioni internazionali le cui decisioni, anche quando sono vincolanti, lo sono solo per gli Stati aderenti, ma non per i loro cittadini fintantoché non vengano recepite nell’ordinamento interno con atti legislativi nazionali. Questa particolarità, assieme al fatto che in alcuni settori il Consiglio può decidere alla maggioranza qualificata, fa già dell’Unione Europea uno Stato federale in nuce.
La relatrice si è chiesta se per completare l’Unione non sarebbe necessaria una vera e propria Costituzione europea.
Occorre osservare che la Costituzione è la legge fondamentale di un ordinamento, alla quale devono conformarsi le leggi ordinarie.
Ma anche il Trattato di Lisbona, come i Trattati che l’hanno preceduto, contengono i principi fondamentali dell’Unione, il quadro istituzionale, le norme-quadro e le procedure cui devono attenersi le istituzioni, assomigliando in questo alle carte costituzionali.
La Costituzione di uno Stato è però l’espressione della volontà popolare, mentre l’eventuale Costituzione dell’Unione Europea non potrebbe essere che l’espressione della volontà degli Stati membri.
E, in effetti, c’era già stato un progetto di Costituzione europea, già approvata dagli Stati membri nel 2003, ma purtroppo mai entrata in vigore perché in Francia e nei Paesi Bassi era stata sottoposta a referendum e i cittadini di quei paesi l’avevano bocciata. Ma anche quel progetto aveva assunto la forma di un Trattato e il suo contenuto non si differenziava molto da quello del Trattato di Lisbona che è stato concluso e ratificato successivamente.
Secondo la relatrice, quindi, sarebbe innanzitutto importante che ci fosse la volontà degli Stati di attribuire all’Unione le competenze necessarie per fare dell’Unione Europea un vero Stato federale, come lo sono gli Stati Uniti d’America: questo dovrebbe avvenire necessariamente con un nuovo Trattato che, ove fosse istitutivo di una Costituzione, darebbe all’Unione il significato di una unità indissolubile tra gli Stati, ma potrebbe, come è già avvenuto, se sottoposto a referendum, spaventare una parte dei cittadini non sufficientemente informata o male informata.
L’Avvocato Viscardini ha quindi concluso esprimendo il dubbio che nel clima attuale una Costituzione per l’Europa, pur auspicabile, sia realisticamente attuabile.
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L’intervento
DR. BEDA ROMANO
La crisi finanziaria del 2008, con il drammatico fallimento di Lehman Brothers, ha provocato uno sconquasso nella zona euro. Da un lato la grande recessione; dall’altro una crisi debitoria. L’assetto confederale dell’unione monetaria ha messo in luce le sue debolezze di origine. Una moneta unica e tanti bilanci nazionali; così come un subdolo circolo vizioso tra bilanci nazionali e bilanci bancari.
La Commissione Juncker (2014-2019) ha tentato di iniettare una dose di federalismo in un impianto prevalentemente confederale, consapevole che altrimenti i rischi di disintegrazione sarebbero cresciuti. Alcune misure sono state prese con questa impronta: il ricollocamento obbligatorio dei rifugiati, il fondo per gli investimenti strategici, l’abolizione del roaming, la proposta in vista di un bilancio della zona euro.
Il grande progetto federale è stato l’unione bancaria. Tre i pilastri: 1) la vigilanza bancaria della Banca centrale europea sui grandi gruppi creditizi; 2) la nascita di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie con la creazione di un fondo a cui partecipano le banche dell’Unione e che a regime avrà circa 60 miliardi di euro; e 3) la nascita di una assicurazione in solido dei depositi bancari.
Quest’ultimo pilastro è ancora oggetto di negoziato. Le ragioni sono due: il livello ritenuto ancora elevato dei crediti inesigibili nei bilanci bancari di alcuni paesi – in particolare nel Sud Europa – e il rischio sempre alto di circolo vizioso tra bilanci bancari e bilanci nazionali, soprattutto quando il debito pubblico è particolarmente elevato.
Il tema della garanzia unica dei depositi mette bene in luce le differenze tra Germania e Italia. Riflette innanzitutto un atteggiamento diverso sulla sostenibilità del bilancio. Mentre la Germania negli anni scorsi ha inserito nella Grundgesetz il principio dello Schwarze Null, in Italia il debito pubblico è nei fatti il volano dei tanti clientelismi nazionali.
Nel suo Viaggio in Italia, Goethe racconta di un inverno trascorso a Roma in cui soffre il freddo, più che a Weimar, perché nessuno in primavera ed estate aveva raccolto la legna da usare nei mesi più freddi, nonostante la presenza di bei caminetti nel palazzo romano in cui soggiorna. Mentre l’Italia vive il presente, la Germania è proiettata nel futuro, in fondo l’unico momento temporale modellabile dall’uomo poiché il passato è passato, e il presente è inafferrabile. Il modo in cui si intende il passaggio del tempo è un aspetto cruciale delle differenze tra i due paesi.
In Italia prevale l’opinione secondo la quale la Germania sta bloccando l’integrazione europea perché frena qualsiasi condivisione delle risorse e mutualizzazione dei debiti. L’Angst sta certamente frenando il processo di condivisione dei rischi, fondamento di un assetto europeo più federale.
D’altro canto, le diverse crisi scoppiate dopo il 2008 – in particolare quella debitoria – hanno costretto l’Europa a scelte ambigue. La Germania si era impegnata nel progetto della moneta unica sulla base di due principi: la non monetizzazione del debito e il non salvataggio di un paese partner. I due principi sono oggi in dubbio dopo gli acquisti di titoli sul mercato da parte della Banca centrale europea e il salvataggio della Grecia. In questo senso, l’Angst tedesco può irritare, ma non deve sorprendere.
E l’Italia? Il paese ha una classe politica litigiosa, un dibattito pubblico rumoroso, il debito pubblico in 20 anni di moneta unica è aumentato, il paese è diventato sorprendentemente euroscettico. Gli sforzi chiesti dall’Europa di riduzione del debito pubblico sono infatti ritenuti una minaccia all’assetto sociale del paese, clientelare e familistico.
Paradossalmente, sia la Germania che l’Italia sono attraversati da tendenze euroscettiche. Ma sono di natura diversa, anzi opposta. Per gli italiani, l’euroscetticismo è provocato da regole troppo stringenti; per i tedeschi, da regole troppo lasche. Nei due casi, crescono il nazionalismo e il sovranismo. Per evitare il peggio, in futuro bisognerà trovare un equilibrio tra risanamento dei conti e condivisione delle risorse.
Una Costituzione per l’Europa?
Il Com.It.Es Berlino ha organizzato, nella giornata del 10 dicembre 2019, presso la sede dell’Ambasciata d’Italia, un evento dedicato all’Unione europea dal titolo “Una Costituzione per l’Europa?”.
L’occasione per le riflessioni che abbiamo voluto stimolare veniva dalle celebrazioni per gli anniversari della Costituzione italiana (2018) e di quella tedesca (2019) e dal recente rinnovo del Parlamento europeo e della Commissione europea.
L’evento, che ha visto il patrocinio dell’Ambasciata d’Italia a Berlino, è stato moderato dal Prof. Gregor FITZI, co-Direttore del Centro di studi sulla cittadinanza all’Università di Potsdam, che ha approfondito il tema dell’ascesa del populismo in Europa.
Ad aprire i lavori, Sua Eccellenza l’Ambasciatore d’Italia Luigi MATTIOLO.
Hanno partecipato i relatori di cui si riportano gli interventi:
– l’Avv. Wilma VISCARDINI, dello Studio legale Donà Viscardini di Padova-Berlino-Bruxelles, già membro del Servizio giuridico della Commissione europea e patrocinante davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea;
– il Dr. Beda ROMANO, corrispondente da Bruxelles de Il Sole 24 Ore dove segue le istituzioni comunitarie e la Nato; in precedenza, corrispondente dalla Germania;
– il Prof. Gino SCACCIA, costituzionalista e autore di numerosi saggi e articoli sui più disparati temi legati al diritto costituzionale.
L’ intervento
PROF. GINO SCACCIA
Il Prof. Scaccia ha premesso che, per poter svolgere una riflessione produttiva e non velleitaria sul futuro dell’Europa, occorre anzitutto compiere un’opera di demistificazione e di disincanto. Per cogliere le linee di tendenza e delineare le prospettive di sviluppo dell’ideale europeo è necessario infatti ricostruire con lucidità come è stata concepita l’Unione Europa e come essa effettivamente si configuri oggi dal punto di vista dell’assetto politico-istituzionale.
Occorre sfuggire a rappresentazioni di maniera, alla semplificazione del messaggio che contrappone un sovranismo ottusamente antistorico e un federalismo velleitario, se non del tutto inconsapevole dei dati della realtà.
L’insidia maggiore da evitare è quella della epistemologia tribale, come l’hanno definita Emanuele Arielli e Paolo Bottazzini: giudizi superficiali si diffondono e invadono i social media e i mezzi di comunicazione senza essere stati vagliati nei fondamenti concettuali. Si creano in tal modo fazioni che ingaggiano un confronto animato da pregiudizi e falsa conoscenza.
Talora questi pregiudizi appaiono, in riferimento ai discorsi sull’Unione europea, particolarmente radicati. Il relatore suggerisce dunque di provare a rimuoverli, cominciando a interrogarci sulla nascita dell’idea di un’Europa unita. Meglio di politologi e costituzionalisti, una chiave di risposta la fornisce un grande romanziere, un grande letterato: Albert Camus. Nel 1955 , in un discorso tenuto ad Atene presso l’Accademia greco-francese sul futuro della civiltà europea (poi pubblicato ne L’avenir de la civilisation européenne, 2008) l’autore osservava che le ferite della guerra erano ancora troppo fresche e troppo laceranti perché potesse manifestarsi a livello popolare quella qualità che è propria soltanto dei grandi uomini: “tenere a freno il risentimento”.
L’Europa non poteva nascere da decisioni popolari, ma solo da una elite di grandi uomini capaci di sospingere i popoli europei verso l’integrazione quasi nascostamente, in modo non dichiarato. Tenendo le grandi decisioni politiche sullo sfondo e ponendo in primo piano attività, funzioni, interessi economici comuni in ambiti settoriali, scommettendo sul fatto che le interdipendenze economiche avrebbero lentamente e quasi naturalmente prodotto integrazione sociale e unità politica. Questo approccio funzionalista portava ad accantonare, a non affrontare di petto le questioni politiche cruciali, ovvero le questioni costituzionali.
Coerentemente con questo paradigma funzionalista, l’Unione Europa dal punto di vista costituzionale fatica ancora oggi ad essere definita. Essa non corrisponde a nessuno dei modelli sperimentati nella tradizione del costituzionalismo democratico. Non è una Federazione, né una Confederazione, e l’ordinamento cui dà vita non è assimilabile neppure a quelli risultanti dai comuni accordi internazionali. La stessa Corte di giustizia di Lussemburgo, nel definire l’ordinamento comunitario nella sentenza Van Gend & Loos del 1963, non ha trovato formula migliore di quella che lo descrive come un ordinamento sui generis.
In effetti, e diversamente da quanto accade negli ordinamenti cui danno vita i comuni accordi internazionali, l’Unione europea non è una mera Unione di Stati, ma di Stati e di cittadini, che sono dotati di un proprio patrimonio di diritti derivati direttamente dal diritto UE. Diritti che possono essere azionati anche nei confronti dei propri Stati di appartenenza.
È stato creato un modello di costituzionalismo liberale post-novecentesco (e forse del tutto post-moderno), basato su una architettura istituzionale molto raffinata, e che tuttavia non è stato finora capace di assicurare la più coerente affermazione del principio democratico e della separazione dei poteri. Vale a dire ai due assi attorno ai quali sono ordinati i sistemi costituzionali delle liberaldemocrazie moderne. Un Government without Statehood, senza i connotati della statualità tradizionalmente intesa e senza esercizio pieno e integrale della sovranità, che è piuttosto condivisa fra diversi livelli di governo e di azione.
Fin quando il procedere dell’integrazione ha fatto segnare solo successi indubitabili e storici, le voci critiche delle componenti più sensibili della dottrina (e di qualche Corte costituzionale, come il Bundesverfassungsgericht tedesco) sono rimaste sopraffatte dall’espandersi di ricchezza, libertà, opportunità, diritti; e dal prolungarsi di un periodo così lungo di pace quale la storia europea non aveva mai sperimentato. Il modello di un civil power fondato su protezione dei diritti umani, rule of law, Stato di diritto, un’acuta sensibilità ambientale sembrava dover imporre il suo primato morale e geopolitico sul resto del mondo. C’è stato persino un momento in cui si è avvertito un afflato “costituente” quando si è ritenuto, con il progetto per una Costituzione europea che fosse ormai a portata di mano l’atto fondativo di un’autentica Unione politica.
Prima il referendum francese e olandese, poi la crisi finanziaria del 2008 hanno rapidamente cambiato lo Zeitgeist. Stiamo assistendo al “ritorno dei territori”, delle identità chiuse, dei localismi. E il sovranismo riemergente in larghi strati dell’opinione pubblica e dell’offerta politica europea si accompagna alle resistenze di recente manifestatesi nelle giurisprudenze costituzionali di diversi Stati membri ad accettare il primato del diritto dell’Unione, opponendo limiti costituzionali invalicabili.
Le Corti tedesca, italiana, francese, spagnola, ceca, ungherese, polacca, portoghese, britannica negli ultimi anni hanno reagito a decisioni e atti dell’UE invocando la supremazia del diritto costituzionale nazionale sulla normativa UE. Hanno sottoposto a controllo costituzionale gli atti dell’Unione e le pronunce della Corte di giustizia di Lussemburgo .
Il sovranismo politico ha il suo riflesso nel judicial nationalism.
Secondo il relatore, tali resistenze segnalano due grandi questioni lasciate irrisolte dall’impianto istituzionale europeo per come esso si è venuto delineando:
1. la questione della legittimazione democratica del diritto e quindi delle istituzioni europee;
2. la questione dei diritti e dei valori posti a fondamento dell’ordinamento UE.
1. Sulla prima questione si sono esercitati i più alti ingegni filosofici e giuridici. Habermas, Dieter Grimm, Boeckenfoerde, Zagrebelsky, solo per citarne alcuni.
Il problema non è di deficit democratico, perché non è di demos omogeneo.
Un siciliano e un finlandese, un bavarese e un lettone potranno sentirsi omogenei solo in un lungo corso storico. Ma il problema non è questo.
La cittadinanza è il portato dell’ideologia dello Stato nazionale superiorem non recognoscens; è l’istituto che descrive uno spazio politico chiuso e indiviso.
Al contrario la cittadinanza europea riconosce e presuppone uno spazio comune di sovranità condivise e limitate; è figlia di un modello di spazialità politica inclusiva, aperta, interculturale, pronta ad ospitare identità diverse e a far convivere senza conflitti la cittadinanza nazionale con le molteplici nostre altre appartenenze locali.
Non c’è quindi un problema democratico, ma un problema di legittimazione delle istituzioni dell’Unione. Un diritto così forte e pervasivo, che prevale sullo stesso diritto costituzionale nazionale, ha deboli credenziali democratiche (si traduce qui un’espressione di Joseph Weiler, studioso di vaglia e non sospettabile di euroscetticismo)
Come rimediare a questo deficit di legittimazione, cioè di percezione nei popoli europei che le loro scelte sono decisive e possono orientare in un senso o nell’altro le politiche dell’Unione?
Tre interventi urgenti:
I: una incisiva riforma del Parlamento
II: la designazione del vertice dell’Esecutivo; del Presidente della Commissione.
III. ripensamento del bilancio e istituzione di una fiscalità europea.
I. Riforma del Parlamento nel senso di una maggiore democratizzazione: la proposta di Manfred Weber è una buona base di discussione.
Punti qualificanti sono:
– il riconoscimento al parlamento di un effettivo diritto di iniziativa legislativa, così che il parlamento possa davvero definire l’agenda politica della Commissione;
– poteri di controllo (sindacato politico e ispettivo) sulla Commissione e sul modo in cui gli Stati membri impiegano fondi europei;
– procedimenti vincolanti Commissione e Consiglio sulla scelta del Presidente della Commissione.
II. Fallimento del sistema degli Spitzenkandidaten
Il vertice politico dell’esecutivo deve essere riferibile alle scelte degli elettori europei. Liste transnazionali possono essere il primo strumento per andare in questa direzione
III. Bilancio deve assumere dimensioni coerenti con le ambizioni della federazione; oggi vale all’incirca l’1% della somma dei PIL degli Stati membri. Una misura che descrive impietosamente la debolezza e l’incapacità di progettazione politica dell’Unione.
Il bilancio deve essere autenticamente un fattore di promozione di politiche e di stabilizzazione delle diseguaglianze e delle asimmetrie nello sviluppo.
Tarif Act statunitense del 1889 (Verificare) fu una seconda dichiarazione di indipendenza.
2. Il secondo problema fa dei diritti il terreno di maggiore scontro politico oggi.
La visione dei diritti accreditata dalla giurisprudenza delle Corti Europee è molto astratta. Vede l’uomo in una dimensione sganciata dalle responsabilità e dai doveri che gli derivano dall’appartenenza a una comunità nazionale. Ne cosnegue uno squilibrio fra diritti proprietari e diritti sociali.
Rimedi possibili, secondo il Prof. Scaccia, sarebbero bilanciamenti più equilibrati fra posizioni liberali e tradizione sociale. Torna decisivo il ruolo del bilancio e dei meccanismi finanziari di solidarietà.
Proprio ora sembra inevitabile aprire un “momento costituzionale” che coinvolga non solo le élites intellettuali, ma le collettività nazionali.
Giunge allora opportuna la proposta franco-tedesca di aprire una “Conference on the future of Europe”. Insomma, il piano inclinato della storia continua a sospingerci verso l’Unione.
Se non sapremo assecondarlo con scelte coraggiose in direzione di un impianto federale, rischieremo di risultare schiacciati nella morsa sino-americana e di essere marginalizzati dal grande gioco del potere globale.
Pur tra comprensibili resistenze, il diritto UE permea ormai i nostri sistemi giuridici in modo irreversibile (il Brexit-disaster docet) e la Carta dei diritti fondamentali sta agendo come fattore di spiazzamento delle Costituzioni nazionali perché edifica un sistema europeo di protezione dei diritti più completo ed effettivo di quello nazionale.